Que sont les trilogues de la future Politique agricole commune?



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Les institutions européennes négocient actuellement l'avenir de la Politique agricole commune (PAC). À l'heure actuelle, la législation qui fixe les règles de la future PAC est dans la phase de trilogue du processus d'élaboration et d'approbation. Pour vous aider à comprendre ce que cela signifie et pourquoi c'est important pour l'avenir de la PAC, notre membre italien CONAPI nous a préparé cet article explicatif.


La procédure législative ordinaire établit que le Parlement est colégislateur avec le Conseil et la procédure législative ordinaire comporte trois étapes ou lectures.




Figure 1. Proposition et 1ère lecture selon le Traité de fonctionnement de l’Union européenne

1ère lecture


La procédure est lancée lorsque la Commission européenne soumet une proposition législative au Conseil et au Parlement européen. La Commission soumet simultanément la proposition aux parlements nationaux et, dans certains cas, au Comité des régions et au Comité économique et social pour examen.


Les propositions législatives sont adoptées par le collège des commissaires par procédure écrite (sans discussion du texte) ou par procédure orale (avec débat). Si un vote est requis, la Commission décide à la majorité simple.


Selon les dispositions des traités, la Commission est l'institution qui a généralement le pouvoir de proposer l'adoption d'actes de l'Union. Bien que la Commission ait normalement le pouvoir d'initiative de manière autonome, il existe des cas dans lesquels l'exercice de ce pouvoir est motivé par une demande externe à la Commission: il peut être déterminé par une demande du Parlement européen, du Conseil ou d'un million de citoyens de l'Union (par exemple, la campagne en cours de l'Initiative citoyenne européenne “Save Bees and Farmers).


Le parlement formule sa position sur le texte, dans lequel il peut ou non proposer des amendements, et l'envoie au Conseil. Si le Conseil accepte les modifications proposées, l'acte est adopté sans autres formalités. Si, en revanche, il n'approuve pas la position du Parlement européen, le Conseil adopte sa position en première lecture et la transmet au Parlement européen.



2ème lecture


Si, dans les trois mois suivant cette communication, le Parlement européen:


● approuve la position du Conseil ou ne s'est pas prononcée, l'acte en question est considéré comme adopté;


● rejette la position du Conseil, à la majorité de ses membres, l'acte proposé est considéré comme non adopté;


● propose des amendements à la position du Conseil, à la majorité des membres qui le composent, le texte ainsi amendé est communiqué au Conseil et à la Commission qui formule un avis sur ces amendements. À ce stade, dans un délai de trois mois à compter du texte ainsi modifié, le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, peut:

a) Approuver tous les amendements et l'acte en question est considéré comme adopté;

b) Ne pas approuver tous les amendements et le président du Conseil, en accord avec le président du Parlement européen, convoque un organe spécial dans un délai de six semaines: le Comité de conciliation.


La phase de conciliation


Le Comité de conciliation est composé d'un nombre égal de parlementaires et de représentants du Conseil. Il doit s'entendre sur un projet acceptable pour les deux institutions, dans un délai de six semaines à compter de la réunion.


Si, dans un délai de six semaines à compter de la convocation, le Comité de conciliation n'approuve pas un projet commun, l'acte en question est considéré comme non adopté. Si, en revanche, dans un délai de six semaines, le Comité de conciliation approuve un projet commun, celui-ci est transmis au Parlement et au Conseil pour une troisième lecture.


Troisième lecture


Le Parlement et le Conseil doivent réagir dans un délai de six semaines, à compter de la date d'approbation du projet commun. Le Parlement européen examine le projet commun et peut décider:

a) la rejeter ou ne pas se prononcer sur elle: la proposition n'est pas adoptée et la procédure prend fin;

b) d'approuver le projet: si le Conseil s'aligne, l'acte législatif est adopté.


Le Parlement approuve le projet commun à la majorité simple des suffrages exprimés. Le Conseil examine le projet commun et peut:

a) le rejeter ou ne pas se prononcer dessus. Ensuite, la proposition n'entre pas en vigueur et la procédure prend fin;

b) approuver le projet, et si le Parlement fait de même, l'acte législatif est adopté. Le Conseil approuve le projet commun à la majorité qualifiée.


Le trilogue


Le trilogue est un type de réunion utilisé dans la procédure législative de l'Union européenne (UE) qui implique des représentants du Parlement (PE), du Conseil et de la Commission. L'objectif est de faire en sorte que le Parlement européen et le Conseil de l'UE, avec la médiation de la Commission, parviennent plus rapidement à un accord dans le cadre de la procédure législative ordinaire. Le terme «trilogue formel» se trouve parfois en référence aux réunions du Comité de conciliation, tenues entre la deuxième et la troisième lecture. Mais les expressions "trilogue" ou "trilogue informel" sont plus largement utilisées pour désigner une réunion tenue dans un "cadre informel" qui peut se tenir à n'importe quel stade de la procédure législative ordinaire, déjà avant la première lecture et jusqu'au moment de la procédure formelle de conciliation. Tout accord conclu dans le cadre de trilogues informels doit être approuvé dans tous les cas selon les procédures formelles spécifiques à chacune des trois institutions. Les trilogues ont été «officialisés» en 2007 sans toutefois être réglementés par la législation primaire.


La pratique consistant à conclure des accords par le biais de trilogues pour accélérer le processus décisionnel de l'UE a connu une évolution liée à l'évolution du processus d'intégration européenne et parallèle à l'évolution du rôle du Parlement européen (PE) en tant que colégislateur. Au cours de la législature 2009-2014, période au cours de laquelle le traité de Lisbonne est entré en vigueur et la procédure de codécision est devenue la procédure législative ordinaire (le PE et le Conseil de l'UE sont co-législateurs), 85% des actes législatifs ont déjà été approuvés en première lecture, alors que 13% des actes sont passés en deuxième lecture et 2% seulement ont atteint la procédure de conciliation. Cette tendance s'est accompagnée de la croissance du nombre de trilogues (plus de 1 500 au cours de la même période) qui sont reconnus comme étant efficaces pour accélérer la procédure législative.


Le principal outil de travail utilisé dans les trilogues est le document à quatre colonnes. Il s'agit d'une feuille de travail distincte en quatre sections dans chacune desquelles les positions des trois institutions de l'UE sont indiquées. La première colonne montre la position de la Commission, la seconde avec celle du PE, les troisième et quatrième sections présentent respectivement la position du Conseil de l'UE et le texte de compromis atteint lors du trilogue. Mais si les deux premières positions sont publiques, les deux autres colonnes comportent souvent des éléments textuels non encore adoptés, tandis que la colonne qui rend compte du résultat de la négociation entre les parties reste inaccessible au public.


Les trilogues ont été critiqués pour le manque de transparence des négociations et le manque de démocratie, tant en ce qui concerne le nombre limité de représentants des institutions de l'UE impliquées que les méthodes de travail utilisées [1].


Le Médiateur européen, l'organe de l'UE qui s'occupe de la mauvaise administration des institutions et organes de l'UE, a lancé une enquête en 2015 en vue de réformer les trilogues pour parvenir à une plus grande transparence [2].





[1] BeeLife. 2020. NGOs Request Transparency on CAP Dialogues. https://www.bee-life.eu/post/ngos-request-transparency-on-cap-dialogues


[2] European Ombudsman. 2018. European Ombudsman strategic inquiry on the transparency of trilogues: follow-up and first results. https://www.ombudsman.europa.eu/en/correspondence/en/88698